El norte de una reforma tributaria

Claudio Agostini

Claudio Agostini

Con el anuncio del gobierno de ponerle suma urgencia al proyecto de reforma tributaria que envió al Congreso, la discusión tributaria se va a reactivar fuertemente y más allá de legítimas diferencias de opinión creo que sería útil tener en cuenta cuál es el norte de una reforma tributaria.

El sistema tributario de un país tiene por objetivo principal recaudar los recursos necesarios para financiar la provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado. El monto total a recaudar depende del rol y tamaño que la sociedad le asigne al estado. En ese ámbito, los economistas tenemos poco que decir.

El sistema tributario permite además mejorar la eficiencia económica a través de impuestos a las externalidades negativas. Este tipo de impuestos mejoran la asignación de recursos en la economía, son impuestos “buenos” y por ello lo óptimo es utilizarlos siempre, aunque no fuera necesaria la recaudación que generan. Ese es el caso del impuesto a las gasolinas, al diésel y a los cigarrillos.

Por último, si la sociedad tiene preferencias por equidad el sistema tributario puede contribuir a redistribuir el ingreso a través de un impuesto progresivo al ingreso, lo que requiere tasas de impuestos marginales más altas para quienes tienen ingresos mayores y puede incluir un impuesto negativo al ingreso. Hacerlo a través de exenciones al IVA en vez es una mala idea, no sólo es un instrumento ineficiente para el objetivo de redistribuir, sino que además incentiva fraudes y es más caro de administrar y fiscalizar. En la decisión de qué tan progresivo debe ser el sistema, nuevamente la economía no tiene mucho que decir. El óptimo depende del grado de aversión que la sociedad tenga respecto a la desigualdad de la distribución del ingreso después de impuestos.

Si bien los impuestos pueden ser un buen instrumento para financiar la provisión de bienes públicos por parte del Estado y redistribuir el ingreso, pueden generar costos importantes al hacerlo. La razón es que los impuestos distorsionan las decisiones de los agentes económicos, lo cual genera ineficiencias en la asignación de los recursos en la economía. En particular, tasas de impuestos muy altas pueden desincentivar el trabajo, el ahorro y la inversión. Adicionalmente, hay costos importantes de administrar y fiscalizar un sistema tributario por parte del estado y también hay costos para los contribuyentes para poder cumplir con sus obligaciones tributarias, todos los cuales deben ser tomados en cuenta. Para minimizar estos costos se requieren impuestos con base amplia, sin exenciones ni regímenes especiales. Lamentablemente, hoy nuestro sistema tributario está plagado de regímenes especiales y exenciones. Los hay para zonas geográficas y para algunos sectores económicos privilegiados que tienen exenciones o bases tributarias que les permiten pagar menos impuestos de los que deben, como el sistema de renta presunta para transporte, minería y agricultura, y la exención en el IVA que favorece al sector construcción. Ojalá avancemos en eliminar todas estas exenciones y regímenes especiales que generan ineficiencias e inequidades grandes y son un beneficio sólo para los grupos privilegiados que gozan de ellos. Por eficiencia y equidad un sistema tributario debe tener equidad horizontal, de tal forma que dos personas que ganan lo mismo pagan lo mismo en impuestos, independiente del tipo de ingresos, sector económico y forma organizacional de su actividad.

El gran desafío de la política tributaria de un país es precisamente tener un sistema tributario que cumpla con los objetivos de recaudar lo suficiente, eliminar externalidades y redistribuir el ingreso. Sin embargo, debe hacerlo minimizando los costos de eficiencia, los costos de fiscalización y administración y los costos de cumplimiento. En pocas palabras, un sistema tributario ideal debiera ser “simple, justo y eficiente”. Ese debe ser el norte de cualquier reforma y ojalá no se nos pierda en el camino de la discusión tributaria que viene.